ROZDZIAŁ 4

POLITYKA PRZEDSIĘBIORSTW WOBEC  BEZROBOCIA – WZORY ZACHODNIE

    

Nawiązując do uproszczonych modeli polityki rynku pracy przedstawionych w rozdziale III mojej pracy, gdzie w zależności od źródeł bezrobocia, metod i stosowanych strategii przeciwdziałania bezrobociu, wyróżniamy:

-         substytucyjny model polityki rynku pracy – ograniczający walkę z bezrobociem do aktywnej polityki rynku pracy (model przyjęty w Polsce),

-         komplementarny model polityki rynku pracy, który kładzie nacisk na zintegrowaną, pro zatrudnieniową politykę społeczno-gospodarczą.

Większość krajów o gospodarce rynkowej uznaje brak pracy za ważną przesłankę polityki zatrudnienia. Ryzyko braku pracy i świadczenia z nim związane są najczęściej przedmiotem regulacji ze strony systemu ubezpieczeń społecznych. W wielu państwach ubezpieczenie od bezrobocia jest powiązane z administracją pracy, jako jeden ze środków walki z bezrobociem. Ochrona pracowników przed utratą pracy jest realizowana w tych krajach za pomocą różnych instrumentów, np.:

- obowiązkowe ubezpieczenia od bezrobocia – najczęściej powiązane z ubezpieczeniami społecznymi, albo stanowią ich integralną część, lub oddzielne systemy dla określonych grup zawodowych,

-  dobrowolne ubezpieczenia – w ich ramach mieszczą się związkowe kasy ubezpieczenia od bezrobocia, niekiedy subwencjonowane przez państwo (np.: Dania),

-         systemy świadczeń uzupełniających z tytułu bezrobocia, zagwarantowane w układach zbiorowych dla niektórych grup pracowników.

Poniżej przedstawię kraje (wykres 6), które osiągnęły sukcesy w ostatnich latach w polityce walki z bezrobociem, są to: Stany Zjednoczone, Wielka Brytania, Holandia, Dania, Japonia, Czechy.

4.1.            Stany Zjednoczone

W Stanach Zjednoczonych podstawowym aktem prawnym regulującym problematykę zabezpieczenia społecznego jest uchwalona w 1935 roku ustawa o zabezpieczeniu społecznym – Social Security Act – z późniejszymi zmianami. Celem tej ustawy jest ochrona osób i ich rodzin w razie utraty dochodu w związku z zajściem zdarzeń losowych określonych w ustawie.

Wykres 6: Bezrobocie w wybranych krajach zachodnich i w Polsce.

Źródło: Internet – dane z sierpnia 2003 roku.

Ustawa przewiduje dwie grupy programów:

1.      Ubezpieczenia społeczne,

2.      Publiczna pomoc społeczna.

Ubezpieczenia społeczne - wypłacane są tu świadczenia emerytalno – rentowe, oraz świadczenia okresowe przewidziane dla osób starszych, inwalidów, sierot i czasowo bezrobotnych. W skład tej grupy wchodzą następujące programy:

-         ubezpieczenia emerytalne – obejmuje osoby po osiągnięciu wieku starczego, jak również osoby pozostałe po śmierci żywiciela,

-         ubezpieczenia zdrowotne,

-         ubezpieczenia na wypadek bezrobocia,

-         ubezpieczenia od wypadków przy pracy i chorób zawodowych.

Wszyscy pracujący w USA są ubezpieczeni na wypadek bezrobocia, co jest realizowane w ramach programu ubezpieczeń społecznych. Według obowiązujących przepisów, pracodawcy płacą składkę w wysokości 2,5 % płacy. Wysokość zasiłku zależy od wysokości wynagrodzenia i okresu zatrudnienia. Zasiłek może być wypłacany maksymalnie przez 26 tygodni od momentu utraty pracy. Przeciętny okres wypłaty zasiłku wynosi 15 tygodni, a jego wysokość 60-68 % przeciętnej płacy w przemyśle. Ze względu na dodatkowe kryteria uprawniające do zasiłku, otrzymuje go około 40 % bezrobotnych.

Programy publicznej pomocy społecznej obejmują ludzi starych, inwalidów, osoby niepełnosprawne, rodziny mające dzieci na utrzymaniu. W skład tych programów wchodzą:

-         pomoc dla rodzin z dziećmi na utrzymaniu,

-         dochód na dodatkowe zabezpieczenie,

-         pomoc zdrowotna,

-         programy pomocy energetycznej, żywnościowej, mieszkaniowej dla osób spełniających odpowiednie kryteria.

Poziom bezrobocia w Stanach Zjednoczonych od dawna nie zmienia się i wynosi około 6 %. Nowe miejsca pracy powstają głównie w usługach i handlu. Ochrona prawna przed zwolnieniem z pracy jest znikoma. Wynika to z wyznawanej w USA doktryny „dobrowolnego zatrudnienia”. Zgodnie z nią obie strony bez większego uzasadnienia mogą rozwiązać stosunek pracy.

Ograniczenia prawne związane są tylko z ochroną przed dyskryminacją ze względu na płeć, rasę czy przynależność związkową. Amerykański rynek pracy jest bardzo elastyczny, pracownicy często zmieniają pracę. Wydatki na aktywną politykę rynku pracy są niewielkie – około 0,2  % PKB.

Najbardziej rozwinięte są programy pomocy poszukiwania pracy. Bardzo mały nacisk jest na programy dokształcania i podnoszenia kwalifikacji bezrobotnych, które dają słabe rezultaty. Problemem w USA jest niski poziom publicznego szkolnictwa, oraz słabe szkolenie zawodowe.

4.2.            Wielka Brytania

W wyniku radykalnych reform rynkowych przeprowadzonych przez gabinet Margaret Thatcher Wielka Brytania przyjęła liberalny model zbliżony do amerykańskiego. W latach 90-tych bezrobocie spadło z około 10 % do 6 % i jest  zjawiskiem stałym. W związku z liberalną polityką gospodarczą od początku lat           80-tych zostały przyspieszone zmiany strukturalne gospodarki, najbardziej spadło zatrudnienie w górnictwie i metalurgii, a wzrosło w usługach, zwłaszcza bankowości i ubezpieczeniach. Struktura przekształceń gospodarki nie powoduje wzrostu bezrobocia strukturalnego. Nisko wykwalifikowani pracownicy zarabiają średnio 79 % płacy średnio wykwalifikowanych. W Wielkiej Brytanii działały bardzo silne związki zawodowe, wymuszające podwyżki płac. Strategia gospodarcza rządu Margaret Thatcher doprowadziła do znacznego ograniczenia roli związków zawodowych, sprywatyzowano duże przedsiębiorstwa państwowe, zreformowano telekomunikację, energetykę, gazownictwo, transport i usługi finansowe.

Przy niskiej pensji nie są odprowadzane składki od płac, dopiero powyżej         52 funtów tygodniowo pracodawca i pracownik odprowadzają po 10 % składki. Zlikwidowano podatek od zysków kapitałowych, wspólne opodatkowanie małżeństw i ulgi na dzieci. Obniżono podatek od zysków przedsiębiorstw. Uproszczono podatek od osób fizycznych (3 stawki). Spadek dochodu budżetu skompensowano poprzez zwiększenie podatków pośrednich co przyczyniło się do pobudzenia przedsiębiorczości.

Zasiłek dla bezrobotnych uzależniono od dochodów. Jego wysokość zależy wyłącznie od wieku i sytuacji rodzinnej. Bezrobotni nie posiadający rodziny otrzymują około 40% średniej płacy, rodziny z dziećmi – do 78%. Okres wypłacania zasiłku to – 6 miesięcy. Po ich upływie rodzina może liczyć na pomoc socjalną w podobnej wysokości, ale gwarantowaną tylko dla najuboższych .

Istnieje program RESTART, który pomaga ludziom długo pozostającym bez pracy w jej znalezieniu.

Szereg specjalnych programów zapewnia dodatkowe bodźce do aktywnego szukania pracy. Są to:

-         Jobfinder’s Grant - wypłata w wysokości 200 funtów w wypadku znalezienia pracy po długim okresie bezrobocia,

-         Travel to Interview Scheme – zwrot kosztów dojazdu na rozmowę z ewentualnym pracodawcą,

-         Career Development Loans – pożyczki na podnoszenie kwalifikacji zawodowych.

Wielka Brytania wydaje z budżetu na walkę z bezrobociem bardzo nie wiele. Aktywna polityka ma znaczenie marginalne (0,27 % PKB), głównie to szkolenia zawodowe dla młodzieży. W Wielkiej Brytanii rynek pracy jest najliberalniejszym w Europie Zachodniej. Stworzono tam bodźce do podejmowania nawet nisko płatnej pracy, zamiast polegania na pomocy socjalnej.

4.3.            Holandia

W Holandii walkę z wysokim bezrobociem udało się wygrać przy pełnym przyzwoleniu społecznym na rządowe reformy i na zwolnienie tempa wzrostu płac. Dzięki temu między początkiem lat 80-tych, a połową 90-tych bezrobocie spadło z ponad 10 % do około 6 %. Eksperci są zdania, że holenderskie sukcesy są w dużej mierze wynikiem szybkiego rozpowszechniania się pracy w niepełnym wymiarze godzin. W 1996 roku taką pracę wykonywało prawie 40 % zatrudnionych, ponad dwa razy więcej niż w Niemczech.

Pracę w niepełnym wymiarze godzin wybierają również pracownicy wykwalifikowani. Z sondaży wynika, że tylko 6% krótko pracujących chciałoby przejść na pracę na pełnym etacie. Taka forma pracy jest więc odzwierciedleniem preferencji ludności. Oprócz zalet z punktu widzenia życia osobistego przemawiają za nią następujące argumenty :

-         spełnia funkcję pomostową – bezrobotni albo młodzi ludzie zaczynają często pracę w niepełnym wymiarze,

-         pozwala łączyć pracę z nauką.

Także liczba osób zatrudnionych w pełnym wymiarze godzin rośnie. Jest to efekt reform w postaci obniżenia wydatków państwa i podatków, także ustabilizowania waluty – jeszcze przed wejściem Holandii do strefy Euro.

Ważnym elementem holenderskiej strategii gospodarczej jest polityka umiarkowanego wzrostu płac, zaakceptowana przez pracodawców i związki zawodowe. Polityka umiarkowanego wzrostu płac doprowadziła do wzrostu międzynarodowej konkurencyjności Holandii i sprzyja wzrostowi gospodarczemu napędzanemu przez eksport. Holandia dokonała również stosunkowo szybkiej i głębokiej liberalizacji rynku dóbr i usług, a także prywatyzacji np.: telekomunikacji.

W Holandii bardzo popularne jest również tzw. elastyczne zatrudnienie – okresowe lub o zmiennym czasie pracy, bez standardowej umowy o pracę. Dwie trzecie zatrudnionych w ten sposób przechodzi po okresie próbnym na pracę regularną u tego samego pracodawcy. Pracodawcy bardzo chętnie korzystają z tej formy zatrudnienia, ponieważ zwolnienie pracowników jest bardzo kosztowne. Procedura zwalniania z pracy jest ściśle uregulowana co do obowiązkowych konsultacji , terminu i wysokości odprawy.

Płaca minimalna rośnie wolniej niż wynegocjowane płace przeciętne, pozostaje jednak na dość wysokim poziomie, około 50 % średniej płacy (w USA poniżej 40 % średniej płacy). Prowadzona jest również polityka utrzymywania płac najniżej zarabiających grup na poziomie tylko zbliżonym do płacy minimalnej, aby ułatwić znalezienie zatrudnienia nisko wykwalifikowanym i długotrwale bezrobotnym. Pracodawcy zatrudniający takich ludzi mogą liczyć na redukcję obowiązkowej składki na ubezpieczenie – 28 %. Dodatkowe programy to:

-         SPAK – dla pracodawców zatrudniających nisko wykwalifikowanych,

-         VLW – dla pracodawców zatrudniających długotrwale bezrobotnych.

Świadczenia emerytalne przewyższają nieznacznie urzędową linię ubóstwa, a ich wysokość uzależniona jest od sytuacji rodzinnej. Świadczenia te nie zależą od płaconych w ciągu życia składek, jednak w Holandii istnieje powszechnie rozwinięty drugi filar zabezpieczenia dochodów na okres starości – emerytury zakładowe, z których korzysta 90 % zatrudnionych. Zasiłki socjalne to:

-         70 % płacy minimalnej dla osób wychowujących dzieci,

-         50 % płacy minimalnej dla samotnych.

Zasiłek dla bezrobotnych wynosi 70% płacy minimalnej i wypłacany jest maksymalnie przez 6 miesięcy od momentu utraty pracy.

            Pod koniec lat 90-tych coraz większe znaczenie mają aktywne polityki rynku pracy. Należy tu wyróżnić:

-         okresowe eksperymentalne zatrudnienie bezrobotnych,

-         redukcję podatków i obowiązkowych składek ubezpieczeniowych dla pracodawców zatrudniających pracowników niskopłatnych, długotrwale bezrobotnych i uczących się,

-         rozwój pracy chronionej, organizowanej przez gminy dla upośledzonych fizycznie lub mentalnie,

-         dotacje do prywatnych prac porządkowych, przy których zatrudniani są bezrobotni niewykwalifikowani.

W Holandii pomimo wysokich podatków i składek ubezpieczeniowych, hojnych zasiłków dla bezrobotnych, a także silnej ochrony przed zwolnieniami, bezrobocie jest bardzo niskie, dzięki tzw. elastycznemu zatrudnieniu.

4.4.            Dania

Spadek bezrobocia w Danii nie był efektem jednolitej strategii zatrudnienia, ale złożyły się na niego trzy niezależne przyczyny:

-         obniżenie podatków,

-         reforma polityki rynku pracy i jej konsekwentna realizacja - programy aktywizacji bezrobotnych, redystrybucja pracy przy pomocy programów urlopowych, programy wcześniejszych emerytur,

-         polityka umiarkowanego wzrostu płac mimo szybkiego wzrostu gospodarczego.

Reforma podatków zakładała zmniejszenie podatku dochodowego, oraz wprowadzenie bodźców do inwestowania. Organizacje zarówno pracobiorców jak i pracodawców są tu bardzo silne, a negocjacje płacowe odbywają się na każdym szczeblu. Rząd interweniuje w ostateczności. Niezbyt silna jest za to ochrona prawna przed zwolnieniami. Nie ma też żadnych ograniczeń co do nadgodzin lub pracy w niepełnym wymiarze godzin. Skrócenie czasu pracy o co najmniej 25% uprawnia do proporcjonalnej części wcześniejszej emerytury. Poziom zabezpieczenia socjalnego jest tu bardzo wysoki, sięga równowartości około 20 % PKB rocznie. Okres wypłacania zasiłku należy do najdłuższych w Europie i wynosi 5 lat. Jego poziom to 90 % poprzednich dochodów.

Nakłady na szkolenia są stosunkowo wysokie, choć budzą wątpliwości co do efektywności całości systemu edukacyjnego w Danii. Z tego powodu podjęto zasadniczą reformę kształcenia zawodowego, która stała się jednym z ważnych działań Narodowej Strategii Zatrudnienia Danii. Dla ludzi młodych dodatkowym bodźcem do poprawiania kwalifikacji jest to, że przy braku pełnego wykształcenia zawodowego zasiłek dla bezrobotnych jest o połowę niższy. Wydatki na politykę rynku pracy należą w Danii do najwyższych w Europie – w 1997 roku odpowiadały 5,8 % PKB.

Duńska strategia zatrudnienia jest kosztowna, ale przynosi korzystne efekty w dziedzinie pracy. Zatrudnienie wzrasta, chociaż coraz więcej osób ma przerwy w pracy, oraz pracuje w niepełnym wymiarze godzin.

4.5.     Japonia

Japonia jest bardzo ciekawym przykładem Polityki Rynku Pracy. Jej ustawodawstwo reguluje świadczenia z tytułu bezrobocia w ramach ubezpieczenia na wypadek bezrobocia. Ten system ubezpieczenia jest powszechny i obowiązkowy.

Zakres podmiotowy tego ubezpieczenia obejmuje wszystkich pracowników z wyjątkiem zatrudnionych w zakładach nie mających osobowości prawnej, zatrudniających mniej niż 5 osób, działających w rolnictwie, leśnictwie i rybołówstwie.

Japoński rynek pracy charakteryzuje się dożywotnim zatrudnieniem, zwłaszcza w odniesieniu do mężczyzn w dużych firmach. Pracownicy o dużym stażu pracy są kosztowni i w wielu zakładach są wysyłani na emeryturę po ukończeniu 60 lat. Otrzymują jednorazową odprawę wypłacaną przez zakład pracy.

Warunkiem nabycia prawa do świadczenia z tytułu bezrobocia jest :

-         świadczenie minimalne, wymagane jest 6 miesięczne zatrudnienie w ciągu ostatniego roku,

-         świadczenie maksymalne, spełnienie warunku nieprzerwanego zatrudnienia przez co najmniej 10 lat.

Okres wypłaty świadczeń, zależy od wieku i długości opłaty składek

-         minimalny 90 dni, maksymalny 180 dni,

-         opłacanie składek przez 10lat – okres świadczenia 300 dni.

Wysokość świadczenia wynosi 80% poprzedniego wynagrodzenia w przypadku osób o niskich dochodach. Stopa ta zmniejsza się do 60% w przypadku osób o wyższych wynagrodzeniach. Obowiązuje górny pułap wynagrodzenia dla obliczania zasiłku.

W ramach systemu japońskiego występują także inne nietypowe świadczenia takie jak :

-     jednorazowa odprawa dla pracowników w wieku 65 lat i więcej, oraz dla pracowników sezonowych,

-     system świadczeń dziennych dla tzw. pracowników dniówkowych,

-         premia z tytułu ponownego zatrudnienia – jest to dodatkowe świadczenie z ubezpieczenia na wypadek bezrobocia dla pracowników, którzy rozpoczną nową pracę w ciągu pierwszej połowy okresu świadczenia.

W Japonii nie istnieją aktywne programy rynku pracy.

4.6.            Czechy

            Proces transformacji w Republice Czeskiej odznacza się w porównaniu z innymi krajami postsocjalistycznymi relatywnie niskim bezrobociem przy niskiej inflacji, nie najgorszym stopniu wzrostu dochodu narodowego i niewystępowaniu deficytu budżetowego. Przykład Czech zaprzecza więc zarówno temu, że transformacji musi towarzyszyć długotrwałe bezrobocie, ale także teorii, że obniżenie inflacji wymaga wzrostu bezrobocia. Niskie bezrobocie możliwe było dzięki  aktywnej polityce rządowej w dziedzinie rynku pracy i w dziedzinie płac. Dzięki hamowaniu nieefektywnego wzrostu płac, tj. nie popartego wzrostem wydajności, możliwa była większa akumulacja w przedsiębiorstwach. Pozwalało to na inwestowanie i powstrzymywanie przez to procesu dekapitalizacji przedsiębiorstw państwowych.

            Jednocześnie przeciwdziałanie nieefektywnemu wzrostowi płac, w tym niedopuszczenie do zwiększania obciążeń płac z tytułu m. in. ubezpieczeń, stworzyły korzystniejsze warunki rozwoju nowych przedsiębiorstw prywatnych, a w tym miejsc pracy.

            W polityce oddziaływania na rynek pracy oraz w polityce socjalnej dominowały metody aktywne, w tym przede wszystkim subwencjonowanie działalności, mającej na celu szkolenie i przekwalifikowanie pracowników. Pomoc państwa kierowana była głównie na szkolenia oraz dotowanie tworzenia nowych miejsc pracy, przy jednoczesnym ograniczeniu zasiłków dla bezrobotnych. Zasiłki w Czechach finansowane są z budżetu w następujący sposób: 3,2 % składka pracodawcy; 0,4 % składka pracownika + składka samozatrudnionych; oraz dotacje 2 % przychód.

Okres pobierania zasiłku to 6 miesięcy. Wysokość zasiłku zależy od zarobków.

Pierwsze 3 miesiące - 50 % płacy netto, następne - 40 %. Działania te okazały się czynnikiem ograniczającym zatrudnienie ,,na czarno”, a więc prowadzącym do zwiększenia efektywności pomocy socjalnej.

W 1992 roku rząd czeski przeznaczył tylko 0,5 PKB na program walki z bezrobociem, aż 60% z tego przeznaczono na aktywne formy walki z bezrobociem. W wyniku rozwoju systemu szkolenia zawodowego np. w 1991 roku powstało 157 tysięcy miejsc pracy w sferze edukacji. Istotną rolę odgrywa w Czechach system zachęt zatrudniania absolwentów szkół, co znacznie ogranicza bezrobocie wśród młodzieży. Przedsiębiorstwa zatrudniające absolwentów otrzymują specjalne korzystne okresowe subwencje i pożyczki.

Strategie, które zostały wykorzystane przez kraje przeze mnie opisane to: odpowiedni standard polityki makroekonomicznej, ścisła koordynacja polityki społecznej, polityki rynku pracy i polityki fiskalnej, decentralizacja negocjacji płacowych, ograniczenie tendencji do wzrostu płac przeciętnych i wzrost elastyczności w stosunku do pracy.

Efektywniejszy jest model komplementarny, dominujący w USA i Japonii, gdzie od lat jest niska stopa bezrobocia. Dlatego też dla Polski należy rekomendować komplementarny model polityki rynku pracy. Rekomendacja ta jest w pełni uzasadniona również przez przedstawione w opracowaniu próby odchodzenia od substytucyjnego modelu polityki rynku pracy w Unii Europejskiej, wynikające z nowej strategii promowania zatrudnienia, zwłaszcza w niepełnym wymiarze czasu pracy.